一、政策制定的主體

　　政策制定的主體是指享有制定政策的法定權力，同時對政策后果直接承擔責任的公共權力機關和享有職位權力的個人，包括行政、立法、司法機關以及在這些機關中擔任特定職務的個人。

　　行政機關是政策制定的主要承擔者。行政機關擁有行政立法權和立法創(chuàng)議權，擁有和可以調動大批專業(yè)人員，就重大政策問題進行調查研究，集中和協(xié)調各方面的意見，對其他部門或政府組織以外的政策研究機構所提供的備選政策方案進行研究、評價、論證和抉擇，并最終制定政策方案。

　　立法機關除了制定法律之外，在某些情況下可以通過提出立法議案的形式，直接提出某種政策規(guī)劃，如果議案獲得通過，則政策規(guī)劃議案就獲得法律效力。通常，在各國議會內部，都會設有一些專業(yè)性的委員會或部門，或審議各類政策議案的合理性，或協(xié)助議員制定政策規(guī)劃。如我國全國人大內務司法委員會等各個專業(yè)委員會。

　　司法機關的主要職責是實施法律，但通過“判例”解釋法律以及確立司法原則，或者在某些條件下參與法律和政策的制定，同樣是公共政策制定的主體。

　　由于研究機構、有關黨派和利益集團在公共政策的制定過程中只享有建議權和評議權，而不享有最終決定權，并且不對政策后果承擔直接責任，因而，一般認為它們只是對政策產(chǎn)生影響，而不是政策制定的主體。

　　二、政策制定的原則

　　政策制定就是公共政策的法權主體針對有關政策問題，依照一定的程序和原則確定政策目標，擬定、評價和最終選擇有關政策方案的過程。公共政策制定遵循的基本原則包括：

　　(一)系統(tǒng)原則

　　任何一項政策都不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個政策體系中。在政策制定過程中，應當整體利益和局部利益相結合，內部條件和外部條件相結合，眼前利益與長遠利益相結合，主要目的與次要目的相結合。不論制定什么政策，都應當把它置于一定的政策體系中考慮，搞清楚它與其他政策的關系，充分估計政策體系的整體效應。堅持正確處理全部與局部的關系，堅持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

　　(二)協(xié)調原則

　　(三)可行原則

　　政策制定必須符合現(xiàn)實條件的要求，充分估計各種環(huán)境因素對政策的影響與制約。也就是說，政策的制定必須以現(xiàn)實可行為前提。政策制定考慮的可行性一般包括三個方面：一是政治可行性，即某項政策可能被多數(shù)政治團體或大多數(shù)群眾接受，政治風險不高;二是經(jīng)濟可行性，即政策方案實施所必需的資源是能夠充分獲取的，不會產(chǎn)生難以承受的經(jīng)濟負擔;三是技術可行性，即將政策方案付諸實施在技術上是可行的。一項政策方案只有在這些方面都具備可行性，才可能順利出臺并真正付諸實施，才有可能取得預期的效果。

　　(四)合法原則

　　合法原則指的是，公共政策的制定必須符合有關法律的規(guī)定。它包括三個方面：其一，政策制定主體的決策權合法，也就是說，政策制定主體必須在法律賦予的權限范圍內決策，而不能越權決策。其二，政策制定的程序合法， 也就是說，決策行為必須按照有關法律規(guī)定的程序和方式進行，不能隨意減少或顛倒決策過程中的有關步驟和環(huán)節(jié)。其三，政策內容合法，即所制定的政策的內容不能違背有關法律，不能違背國家或本地區(qū)的宏觀政策和上位政策。

　　(五)民主參與原則

　　現(xiàn)代社會的復雜性和快速多變性，使得公共政策的制定成為一項復雜而艱難的工作。要適時制定有效的公共政策，不僅需要豐富的決策經(jīng)驗，還必須掌握大量的信息，有多種不同學科的專業(yè)知識。因此，僅靠少數(shù)幾位高層決策者是不行的，即使他們具有非凡的決策能力。在政策制定過程中，為了及時發(fā)現(xiàn)政策問題，反映大多數(shù)民眾的需求和愿望，為了集中更多人的智慧，利用有關專家的專業(yè)知識，必須通過適當?shù)臋C制和程序，使公眾和專家廣泛參與進來。在我國，廣泛的民主參與，不僅是為了保證公共政策制定的質量，更是為了保障人民群眾當家作主的權利得以實現(xiàn)。

　　三、政策制定的程序

　　公共政策的制定是一個動態(tài)的行為過程，有相對規(guī)范的程序，一般包括政策問題的確認與界定、確定政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化等步驟，每個步驟又包含一些不同的具體環(huán)節(jié)。

　　(一)政策問題的確認與界定

　　這是政策制定過程的起點。一般來說，公共政策總是針對特定的公共問題——或者已經(jīng)發(fā)生，或者處于潛在狀態(tài)。有關部門在發(fā)現(xiàn)或意識到這個問題之后，應當通過一定的方法(如調查、分析)對問題的性質、類型、影響范圍、原因等進行研究分析，從而對問題作出明確的界定。

　　對于任何一個社會而言，每個時期都會有很多的問題出現(xiàn)。這些問題有輕有重，有緩有急。無論是多么富裕的國家或地區(qū)，其公共部門可支配的人、財、物力資源總是有限的，因而不可能同時采取多種政策措施解決所有這些問題。這就要求公共部門在統(tǒng)籌考慮的基礎上，編制一個政策議程，確定對哪些問題采取政策措施予以解決。在確定一個問題需要通過政策措施加以解決后，便應當將該問題納入公共部門的政策議程。所謂政策議程是指有關決策機關近期打算通過政策措施予以解決的問題的計劃表。這個計劃表可能是書面的(如立法機關每年的立法計劃)，也可能只是存在于主要決策者的腦海之中。只有納入了政策議程，這個公共問題便成為了一個政策問題。

　　一個公共問題能否進入政策議程成為政策問題取決于多種因素，其中主要包括：(1)該問題本身的性質、影響范圍和嚴重程度;(2)有關政治組織和利益集團的活動強度;(3)政府部門是否有健全的問題察覺機制，包括負責情報和信息搜集與報告、調查研究等的機構和相應的制度;(4)大眾傳播媒體的宣傳力度。其中，政府對公共問題能否進入政策議程具有決定性的影響。一般而論，政治領袖、政黨和利益集團、民意代表、大眾傳媒、政策研究機構、政府機關、偶然性的危機或特殊事件等因素都會影響政策議程的確定。