四、決策協(xié)商制度

　　許多公共政策的制定都直接或間接涉及不同部門和群體的利益。為了提高政策制定的科學(xué)化和民主化程度，使制定的公共政策能為有關(guān)各方所接受，以利于政策的順利實施，便需要在決策過程中加強(qiáng)協(xié)商，并為此建立相應(yīng)的制度作為保障。決策協(xié)商包括三個層面。

　　一是在一些重大問題的決策中，決策機(jī)構(gòu)要發(fā)揮同級政治協(xié)商會議的作用，加強(qiáng)與各民主黨派、黨外人士的政治協(xié)商，廣泛征求和認(rèn)真聽取他們的意見和建議。為此，在制度上，要按照黨的十七大提出的要求，把政治協(xié)商納入決策程序，要明確規(guī)定在重大問題的決策中，政治協(xié)商是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。

　　二是在就一些涉及不同部門、不同行政轄區(qū)的事務(wù)和問題制定政策時，相關(guān)部門和轄區(qū)政府要開展協(xié)商。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，許多公共事務(wù)涉及面很廣，其原因和后果往往不限于單個部門和轄區(qū)的管理范圍，而是牽涉到多個部門、多個轄區(qū)。在以部門和層級分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代管理系統(tǒng)中，為反映有關(guān)各部門、各轄區(qū)的利益和需求，避免政出多門、政策不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，在決策涉及跨部門、跨轄區(qū)的事務(wù)時，各有關(guān)部門和轄區(qū)必須加強(qiáng)協(xié)商。在制度上，對于同級政府不同部門之間的協(xié)商，應(yīng)出臺規(guī)定，明確要求在涉及跨部門事務(wù)決策時，由綜合部門牽頭組織相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商。對于一些經(jīng)常性的跨部門事務(wù)，可建立以聯(lián)席會議之類的形式為平臺、舉行定期協(xié)商的制度。

　　三是在一些對人民群眾的利益產(chǎn)生廣泛影響的決策中，決策機(jī)關(guān)要與可能受影響的群體代表開展協(xié)商，以避免有關(guān)群體的利益受到重大損失，提高政策的社會可接受性。在制度上，關(guān)鍵是要通過法律法規(guī)，把這種決策機(jī)關(guān)與公眾代表之間的協(xié)商作為決策的一個必經(jīng)步驟納入決策的法定程序。例如，美國在修訂的《聯(lián)邦行政程序法》中，增加了協(xié)商制定法規(guī)程序，要求行政機(jī)關(guān)在公布擬制定的法規(guī)之前，設(shè)立一個由各種受影響群體的代表和公務(wù)員組成的協(xié)商委員會，通過協(xié)商達(dá)成合意的法規(guī)。

　　五、專家咨詢制度

　　由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和多變性，公共決策機(jī)關(guān)所面對的現(xiàn)實政策問題變得越來越復(fù)雜，僅僅依靠決策機(jī)關(guān)及其人員事實上已經(jīng)很難及時制定有效、適當(dāng)?shù)恼�策。為了提高政府決策的質(zhì)量，在就特定問題進(jìn)行決策時，特別是在就一些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問題進(jìn)行決策時，決策機(jī)關(guān)需要向有關(guān)專家征求意見，委托他們開展研究，提出政策建議，這就是專家咨詢�！度�面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確提出：“涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。”

　　專家咨詢制度涉及開展咨詢活動的主體、形式、程序等制度性規(guī)定。從咨詢活動的主體而言，有專家個人和專家團(tuán)隊(以學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)或項目組為形式)之分，有內(nèi)部專家和外部專家之分。與專家個人開展決策咨詢相比，在現(xiàn)代公共決策中，研究機(jī)構(gòu)開展決策咨詢更為普遍。這些被稱為“智囊團(tuán)”、“思想庫”的政策研究機(jī)構(gòu)集中了大批高級專家和專業(yè)技術(shù)人員，在多數(shù)情況下，只有它們能夠提供現(xiàn)代政府決策所需要的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)。

　　開展決策咨詢的專家有些是公共部門內(nèi)部的，即官方的。如在許多國家，政府首腦身邊配有以“顧問”、“助理”為名的專家，協(xié)助政府首腦決策;一些政府部門也設(shè)有“顧問”、“政策分析員”之類的職位。這些專家不是兼職的，而是列入政府編制、具有正式職位、由公共財政供養(yǎng)的人員。實際上，我國歷史上存在的“幕僚制”便是這種制度的雛形。此外，還有大量隸屬于政府、由公共財政支持的官方研究機(jī)構(gòu)，如我國的社會科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心等。由于政府人員規(guī)模和財政資源有限，而公共決策涉及的專業(yè)領(lǐng)域十分廣闊，僅有公共部門內(nèi)部的專家開展決策咨詢是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，社會上的專家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)也是開展決策咨詢的重要力量。在有些國家，數(shù)量眾多、專業(yè)領(lǐng)域各異的半官方的、民間的研究機(jī)構(gòu)甚至是決策咨詢的主體力量。這些非官方的政策研究機(jī)構(gòu)因性質(zhì)不同、資金來源不同、研究的獨立性和視角不同，對于改進(jìn)政府決策發(fā)揮著不可替代的作用。

　　專家咨詢活動的形式主要有三種：其一，決策機(jī)關(guān)召集有關(guān)專家和研究機(jī)構(gòu)，就需要決策的特定問題向他們尋求信息、征求意見和建議;其二，決策機(jī)關(guān)委托外部專家和研究機(jī)構(gòu)就特定問題開展研究，通過購買服務(wù)的方式，對他們的研究工作提供財政支持，購買他們的研究成果;其三，有關(guān)專家和研究機(jī)構(gòu)主動就特定決策問題提供信息、發(fā)表意見或評論、提出政策建議。

　　專家咨詢制度的一個重要內(nèi)容是就咨詢活動的范圍——即公共部門的哪些決策需要開展專家咨詢、咨詢專家和機(jī)構(gòu)的遴選、咨詢活動的形式、咨詢活動的程序——咨詢活動開展的步驟、咨詢結(jié)果的呈報和應(yīng)用等作出明確的規(guī)定，以減少專家咨詢的隨意性。

　　六、公眾聽證制度

　　公共政策的制定往往涉及公眾利益。為減輕政策對公眾利益的不利影響或者使其對不同群體的利益影響比較公平，必須通過特定的制度保證公眾能夠有序參與公共政策的制定。公眾聽證是公眾參與公共政策制定的一種重要形式。《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確提出：“社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當(dāng)向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。”

　　為保證公正性，一般來說，公眾聽證會不應(yīng)由利益牽涉其中的政府部門來組織和主持，而應(yīng)由相對中立的機(jī)構(gòu)來組織主持。一些國家為此建立了專門的制度，如美國建立了一套行政法官(原稱聽證審查官)制度，規(guī)定由行政法官主持公眾聽證會，并就負(fù)責(zé)主持聽證會的行政法官必備的資格條件、職責(zé)、管理等作了詳細(xì)的規(guī)定。

　　近年來，我國也在逐步建立和完善公眾聽證制度。1996年出臺的《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定對責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰的決定進(jìn)行聽證，1997年出臺的《中華人民共和國價格法》規(guī)定了價格聽證，是對聽證制度的正式法律規(guī)定。一些地方和部門在制定公共政策時也嘗試實行了公眾聽證制度。例如，2002年11月，原國家計劃委員會在原《政府價格決策聽證暫行辦法》的基礎(chǔ)上修訂并發(fā)布了《政府價格決策聽證辦法》。2000年出臺的《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案、行政法規(guī)都應(yīng)當(dāng)聽取各方意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等形式。目前，針對公眾聽證制度適用范圍較窄、對一些操作環(huán)節(jié)規(guī)定不夠詳細(xì)等問題，有關(guān)部門和一些地方也在采取措施加以完善。