一、公共政策的本質(zhì)屬性和功能

　　(一)公共政策的定義

　　關(guān)于公共政策的定義有不同的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，公共政策是公共法權(quán)主體用以對(duì)適用法人、自然人進(jìn)行引導(dǎo)、約束的行為指南和行為規(guī)范。其表現(xiàn)形式包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政令、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃，以及政府首腦的書面或口頭聲明和指示等。在有些情況下，公共部門不采取任何行動(dòng)也代表著一種公共政策。

　　公共政策是以政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)。在一定的意義上可以認(rèn)為，制定和執(zhí)行公共政策構(gòu)成了政府公共管理的主要過程和活動(dòng)。

　　(二)公共政策的本質(zhì)屬性

　　自從誕生了國(guó)家，便有了公共政策，因?yàn)闊o論是什么階級(jí)組成的政府，若要維護(hù)其統(tǒng)治，要使國(guó)家按統(tǒng)治者所希望的方式運(yùn)轉(zhuǎn)下去，就必須對(duì)整個(gè)國(guó)家的行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)。誠然，在不同的歷史時(shí)期、不同的國(guó)家或社會(huì)、不同的政策領(lǐng)域，公共政策會(huì)有不同的屬性，但是，它們?cè)诒举|(zhì)上會(huì)有一些共同的屬性。

　　1.價(jià)值相關(guān)性。無論是哪個(gè)政府制定的公共政策，無論是針對(duì)什么領(lǐng)域的公共政策，均要涉及采取什么行動(dòng)、禁止哪些行動(dòng)、行動(dòng)的目標(biāo)是什么、怎樣采取行動(dòng)等問題，這些問題的回答與政策制定者乃至整個(gè)社會(huì)信奉的價(jià)值觀緊密相關(guān)。一是政策制定者信奉的價(jià)值觀不同，他們要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)便不同，因而所指示的行動(dòng)方向也不同，這就不能不影響到一些事關(guān)國(guó)家前途命運(yùn)的重大政策的制定。二是在確定哪些是需要有關(guān)部門制定政策加以解決的問題方面，即在政策問題的認(rèn)定方面，信奉不同價(jià)值觀的政策制定者會(huì)表現(xiàn)出很大的差異。同樣的問題，信奉某種特定價(jià)值觀的政策制定者會(huì)認(rèn)為需要制定政策來加以解決，而信奉另一種價(jià)值觀的政策制定者則可能認(rèn)為無須就此出臺(tái)政策。譬如，對(duì)于丈夫虐待妻子的問題，在信奉夫婦地位平等的現(xiàn)代社會(huì)，立法機(jī)關(guān)會(huì)制定相應(yīng)的法律，防止這類行為的發(fā)生，保護(hù)婦女的合法權(quán)益;而在信奉“夫?yàn)槠蘧V”的社會(huì)中，它便不會(huì)成為一個(gè)政策問題，自然也不會(huì)有相應(yīng)的法律或政策誕生。三是對(duì)同一個(gè)問題的性質(zhì)、原因的分析判斷，會(huì)受政策制定者價(jià)值觀的影響。四是即使是針對(duì)同一個(gè)問題，為了同一個(gè)目標(biāo)，持有不同價(jià)值觀的政策制定者也會(huì)制定出不同的政策，引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人采取不同的行動(dòng)。

　　公共政策并不是單方面被動(dòng)地受價(jià)值觀的影響，它也會(huì)對(duì)其實(shí)施范圍內(nèi)的社會(huì)價(jià)值信仰產(chǎn)生作用。政府制定的有些政策可能強(qiáng)化或改變當(dāng)時(shí)社會(huì)所信仰的價(jià)值。不過，價(jià)值觀的改變往往是一個(gè)緩慢的過程，因而政策一般不能過于背離現(xiàn)行價(jià)值觀，否則將遭到社會(huì)的抵制，甚至動(dòng)搖整個(gè)政府的合法性基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，在整個(gè)政策過程中，政策制定階段與價(jià)值緊密相關(guān)，而政策執(zhí)行階段則應(yīng)該追求理性化與科學(xué)化，做到價(jià)值中立。實(shí)際上，政策執(zhí)行階段同政策制定階段是難以截然分開的，政策執(zhí)行同樣會(huì)受到執(zhí)行者、政策對(duì)象信奉的價(jià)值觀的影響，因此，絕對(duì)的價(jià)值中立是難以實(shí)現(xiàn)的。與政策的價(jià)值相關(guān)性緊密聯(lián)系在一起的是其利益相關(guān)性。可以說，多數(shù)公共政策都關(guān)系到利益的謀取或分配。

　　3.權(quán)威性和強(qiáng)制性。公共政策的權(quán)威性是與其合法性緊密相聯(lián)的。實(shí)際上，它們是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面。既然政策的合法性在本質(zhì)上是通過為公眾所認(rèn)可、接受的合法化過程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的權(quán)威性，而權(quán)威性又與強(qiáng)制力相聯(lián)系。同樣，這種權(quán)威性的取得可能是因?yàn)檎�策符合政策�?duì)象的利益而被他們自愿服從，也可能是因?yàn)檎�策�?duì)象懾于懲罰而被迫接受政策。

　　一項(xiàng)政策并不總是能夠符合所有人的利益，有時(shí)需要部分政策對(duì)象為了全體的利益作出某種犧牲。即使它符合所有人的利益，也可能存在長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益相沖突的問題，因而這種政策的實(shí)施對(duì)于那些非自愿作出犧牲的政策對(duì)象來說，就具有強(qiáng)制性。例如，我國(guó)目前實(shí)行的人口政策就是為了整個(gè)民族，乃至全人類的利益而制定的，這種政策對(duì)于那些出于各種原因想多生育孩子的公民來說便構(gòu)成了一種強(qiáng)制性的規(guī)范。政策的強(qiáng)制性往往是同一些懲罰性的措施相聯(lián)系的，若缺乏懲罰性的措施，有些政策就會(huì)失去其權(quán)威性，就無法貫徹執(zhí)行，政策也就成了一紙空文。當(dāng)然，為了取得和維護(hù)政策的權(quán)威性，強(qiáng)制的作用是有一定限度的，如果政策過分損害大部分人的利益，則可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性，進(jìn)而有可能危及政府的合法性基礎(chǔ)。

　　4.功能多樣性。由于整個(gè)社會(huì)是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng)，政策所指引的行動(dòng)會(huì)牽涉社會(huì)的方方面面，因而其功能往往不是單一的。這些功能中既有政府和社會(huì)期望的正功能，也有不期望的負(fù)功能;既有易于發(fā)現(xiàn)的顯功能，也有難以察覺的潛功能;既有意料之中的，也有始料未及的。這就要求政策制定者和執(zhí)行者考慮問題要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其負(fù)功能，并及時(shí)察覺政策的潛功能。在有些情況下，即使非要采取一項(xiàng)具有負(fù)功能的政策不可，也需要附加相應(yīng)的措施，以盡量減少和避免其負(fù)功能。再以我國(guó)目前實(shí)行的人口政策為例，其正功能是可降低我國(guó)人口的增長(zhǎng)速度，減輕人口負(fù)擔(dān)，提高人口素質(zhì)，為國(guó)家的發(fā)展、民族的振興創(chuàng)造條件。但它的一個(gè)較明顯的負(fù)功能，是使我國(guó)過早地出現(xiàn)了人口老齡化問題。這就需要對(duì)一些制度作相應(yīng)的改革，同時(shí)開展老年生活保障方面的研究，制定相應(yīng)的政策來抵消其負(fù)功能。

　　5.過程性。從動(dòng)態(tài)的角度來看，公共政策都有一個(gè)生命過程或生命周期，它包括問題的發(fā)生與確認(rèn)、問題被列入政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)、政策調(diào)整、政策終止等環(huán)節(jié)。

　　一般來說，制定政策總是基于特定的公共問題或公共需要，如果沒有出現(xiàn)特定的公共問題或公共需要，或者即使出現(xiàn)了，但沒有被發(fā)覺和認(rèn)定，則不會(huì)有相應(yīng)的政策出臺(tái)。在發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定了問題之后，還需要政策制定者重視這些問題，并將它作為一個(gè)議項(xiàng)列入公共部門的政策議程，才能制定出有關(guān)政策。在列入政策議程之后，由有關(guān)機(jī)構(gòu)、個(gè)人在研究的基礎(chǔ)上提出各種政策方案以供政策制定者選擇，政策制定者及其系統(tǒng)則通過對(duì)各備選方案的分析與評(píng)價(jià)，決定采納某一方案或某一方案組合，并通過適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒅�合法化，即使之具有合法性，然后再付諸實(shí)施。在政策付諸執(zhí)行后，政府部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)要根據(jù)執(zhí)行情況與產(chǎn)生的結(jié)果對(duì)該政策加以評(píng)價(jià)，隨后根據(jù)這些反饋信息與變化了的環(huán)境等因素，調(diào)整以至改變?cè)瓉碚�策的�?nèi)容。這一過程也許要反復(fù)多次。最后，若有關(guān)問題得以解決或不復(fù)存在，或者原來的政策根本無助于問題的解決，則停止這一政策的執(zhí)行，即宣告該政策的終結(jié)，從而也就結(jié)束了該政策的整個(gè)生命過程。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，并不是所有的公共政策都自然會(huì)經(jīng)歷上述各個(gè)環(huán)節(jié)，是否按照程序制定公共政策，取決于特定的公共政策系統(tǒng)的制度化程度。

　　(三)公共政策的功能

　　如前所述，公共政策作為政府履行其公共管理職能的工具，具有功能多樣性。根據(jù)制定和實(shí)施特定政策的具體情境，不同的政策所發(fā)揮的具體功能不同。總的來說，公共政策的功能可分為以下四種：

　　1.導(dǎo)向功能。公共政策的導(dǎo)向功能指的是，公共政策通過正向提倡、激勵(lì)的方式為有關(guān)法人、自然人指明行動(dòng)方向，從而使政策對(duì)象朝決策者所希望的方向努力、以決策者期望的方式采取行動(dòng)。譬如，我國(guó)的退耕還林政策;再如，一些地方為吸引投資而實(shí)施的減免稅收的優(yōu)惠政策，分別對(duì)有關(guān)地區(qū)的地方政府和農(nóng)牧民、對(duì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)起到了導(dǎo)向作用。

　　2.控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通過規(guī)范、制約的方式對(duì)有關(guān)法人、自然人的行動(dòng)進(jìn)行控制，使之不采取決策者所不希望的行動(dòng)。譬如，我國(guó)的天然林禁伐政策、國(guó)務(wù)院2002年出臺(tái)的網(wǎng)吧管理?xiàng)l例等，都具有明顯的控制功能。

　　3.分配功能。除了調(diào)控政策對(duì)象行動(dòng)的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是對(duì)全社會(huì)所擁有的資源(包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源)在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的配置進(jìn)行調(diào)節(jié)，有些公共政策的實(shí)施效果會(huì)導(dǎo)致利益在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的分配發(fā)生變化，這就是公共政策的分配功能。如收入分配政策、社會(huì)保障政策等都涉及利益的分配。

　　4.保障利益功能。具有前三種功能的公共政策主要適用于一個(gè)國(guó)家或一個(gè)行政區(qū)域的內(nèi)部，還有一些公共政策則主要適用于國(guó)家間或地區(qū)之間的關(guān)系，具有保障本國(guó)或本地區(qū)利益的功能，如在國(guó)防、外交、外貿(mào)等領(lǐng)域。在與其他國(guó)家或地區(qū)的政府、機(jī)構(gòu)或個(gè)人打交道時(shí)，公共政策發(fā)揮著維護(hù)和保障本方權(quán)益的功能。

　　某些公共政策可能只具有一種功能，還有一些公共政策可能同時(shí)兼有兩三種功能，以至四種功能齊備。